市科技顾问团顾问 赵一先
   
    中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》（以下简称《决定》）和省委、省政府《关于进一步加强农村卫生工作的意见》（以下简称《意见》）及市委、市政府《关于进一步加强农村卫生工作的实施意见》都强调：建制乡（镇）卫生院由政府举办。正确认识乡（镇）卫生院政府举办的实质、内容、目标、形式，有利于深化农村卫生体制改革，巩固农村乡（镇）卫生院的改革成果，加强农村卫生工作。现就有关“政府举办”问题谈一点个人的看法和建议，仅供参考。
    一、“政府举办”的几个认识问题
    （一）实质。“政府举办”的实质是加强“阵地”建设。按照政府“经济调节、市场监管、公共服务、社会管理”的职能和科学发展观的要求，政府需要进一步加强公共服务和社会管理的职能。公共卫生、基本医疗服务属政府公共服务和社会管理的范畴，需进一步加强。农村公共卫生和基本医疗服务，是政府公共服务和社会管理的薄弱环节，更急需进一步加强。建制乡（镇）卫生院由政府举办，是政府加强农村公共服务和社会管理的“阵地性”建设，是政府转变职能，强化农村公共服务和社会管理的组织建设需要，其实质是针对当前农村公共卫生和基本医疗的体制和服务现状及科学发展观的要求，建立农村公共服务和社会管理的平台和载体，完善农村公共服务和社会管理的组织体系，为“逐步缩小城乡卫生差距，满足农民不同层次的卫生服务需求，逐步提高农民的健康水平和生活质量”提供组织保证，是深化农村卫生体制改革，加强农村卫生工作的重要内容。
    （二）内容。《决定》、《意见》及我市《实施意见》中，对深化农村卫生体制改革和“政府举办”的内容都做出了原则规定，主要有：一是调整布局；二是“上划”管理（即在清产核资、定编定员、人员分流、优化组合的基础上，对人员、业务、经费等划归县级卫生行政部门按职责进行管理）；三是确定公卫人员和公选院长，并将其工资和社会保险单位缴费部份纳入财政预算；四是改革内部运行机制和建立职工社会保障制度等；五是对没有纳入规划范围的乡（镇）卫生院进行资源重组或改制。从“政府举办”的内容来看，无论是纳入规划，由“政府举办”“上划”管理的乡（镇）卫生院，还是未纳入规划的其他乡（镇）卫生院，都涉及到体制改革问题。
    （三）目标。“政府举办”的工作目标是建立农村卫生服务体系。旨在通过由政府举办的乡（镇）卫生院的功能发挥和由政府、集体、社会、个人举办的医疗卫生机构组成的农村卫生服务网络的建设和运转，在农村建立起基本设施齐全的农村卫生服务网络；建立突发公共卫生应急处理机制；建立具有较高专业素质的农村卫生服务队伍；建立精干高效的农村卫生管理体制；建立农村卫生扶贫和对口支援制度；建立乡（镇）卫生院职工的社会保障制度；建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度和医疗救助制度为主要内容的农村卫生服务体系。使农民人人享有初级卫生保障，主要卫生指标达到西部地区先进水平和全国平均水平。
    （四）形式。从“政府举办”的实质、内容、目标来看，“政府举办”不等于行政手段，“上划管理”也不等于行政划拨。“政府举办”的形式应以紧紧围绕目标，结合实际情况来选择。“一院一策”。市政府《关于深化乡（镇）卫生院改革有关问题的意见》针对我市85%的乡（镇）卫生院属集体所有制性质和一部份卫生院的资产分别属国家、集体、个人所有的现状，提出了“先改革、后上划”的“政府举办”思路，并针对纳入“政府举办”规划的乡（镇）卫生院的不同所有制性质，提出了“政府举办”的不同形式和相关政策措施，符合《决定》和《意见》精神及泸州的实际情况。在具体组织实施时，应进一步结合乡（镇）卫生院的具体情况，选择好“政府举办”形式，认真负责地解决好因“政府举办”而涉及到的问题。
    二、需进一步研究的有关问题
    需要进一步研究和探讨的问题主要集中在由政府举办的乡（镇）卫生院的财产组织形式上，具体表现在三个方面：
    一是对国有独资的，这方面的分歧不大，认为既然是政府举办就应该是政府全资投入，政府全资投入是政府公共财政的具体体现，只有是国有独资才叫“政府举办”。但也有人认为，同属政府公共服务范畴的城市公共、公用设施都可以引入社会资本，为什么“政府举办”的乡（镇）卫生院不可以？
    二是对国资参股（未控股）或是社会个人全资的（公共卫生部份由政府控制，基本医疗由社会业主投资），这方面分歧较大。一种观点认为，此种财产组织形成，偏离了“政府举办”的方向，减弱了政府对公共卫生和基本医疗服务资源的控制，难以建立突发公共卫生应急机制，违背了“政府举办”的初衷。另一种观点认为，“政府举办”的重点是公共卫生服务，只要在各乡（镇）抓住公共卫生这个重点，只要在农村卫生服务体系中国有资产在数量和控制力上占主导作用，再加强行业监管，落实相关配套措施的基础上，政府对公共卫生服务和卫生资源的调控力是增强而不是削弱。同时，有利于民间资金向民间资本转换，加速改变当前农村医疗卫生机构的落后面貌，提高农村医疗卫生服务体系资本的有机构成。
    三是由集体资产组成的（这是由政府将集体所有制卫生院的资产“上划管理”而成，但没有改变资产的集体所有制性质），这种形式也有分歧。一种观点认为：“上划管理”可以将纳入“政府举办”规划的集体所有制卫生院的人员、资产、业务划归县级卫生行政部门管理，这种“上划”，既用简单的方式解决了“政府举办”的问题，又没有改变集体资产性质；另一种观点认为：这种“上划管理”尽管在名义上没有改变集体资产所有权属，但政府将有法人资格的集体经济组织的资产收归自己管理和经营，并规定不得向医院模式发展，侵犯了集体经济的自主经营权和发展权，是平调集体经济组织的资产的作法，加上有的在“上划”时程序不合法，同样属侵权。同时，因“上划”而将分散的、应由乡（镇）卫生院自行解决的矛盾集中到了县区政府，增大了解决问题的难度。就是今后将各种遗留问题解决了，也是政府解决了不应该由政府来解决的事，没有依法行政等等。这些认知和分歧都有待于进一步学习《决定》和《意见》，认真领会其精神来逐步加以统一，而各种财产组织形式的“政府举办”，都有一个接受实践和历史检验的过程。
    三、完善过程中应注意的几个问题
    完善是一个不断调整的过程。当前主要应当根据“政府举办”的实质、内容、目标要求和已经“上划管理”的乡（镇）卫生院功能发挥的情况，分别进行有关完善工作。完善的方式很多，总的说来，应注意把握好以下几个方面。
    （一）坚持调整布局，优化资源配置。在调整布局中，除应将由“政府举办”的乡（镇）卫生院纳入规划外，还应将村级卫生站、门诊点等纳入农村卫生服务体系建设规划范畴，实施统筹规划。在资源的配置上，既要充分利用现有医疗卫生资源，又要对资产、人员进行结构调整，优化现有医疗卫生资源，把好人员和机构的“准入关”和“资质关”，这是完善工作的一个方面。
    （二）坚持依法处置，维护合法权益。在乡（镇）卫生院的“政府举办”过程中，涉及对集体性质乡（镇）卫生院的资产、债务、人员处置以及处置程序上，都应参照《城镇集体所有制企业条例》的相关规定执行，以避免有侵犯其权利和侵犯职工合法权益的现象发生。对集体所有制卫生院中的国有资产，也要清晰产权，明确归属，防止国有资产流失。“政府举办”后的乡（镇）卫生院要依法注册，并对原卫生院依法注销等，应该是完善工作的内容之一。
    （三）坚持实事求是，妥善处理历史遗留问题。“政府举办”就是将原来的乡办乡管的、部份是集体所有制性质的、以从事基本医疗服务为主的乡（镇）卫生院，通过改革的方式，使其成为由“政府举办”的，其资产、人员、业务、经费划归县级卫生行政管理部门按职责管理的，以公共卫生服务为主、综合提供预防、保健和基本医疗服务、受县级卫生行政部门委托承担公共卫生管理职能、一般不得向医院模式发展的卫生院。在这个体制改革和创新的过程中，解决好其资产、债务、人员、社会保障等相关遗留问题，是实施好“政府举办”、发挥其功能作用的前提，同样是完善工作的重要内容。
   
   
    （本期责编：蔡 军）